OGM : impacts sur l'économie française

L'usage des OGMOGM en France aurait un impact fort sur l'économie française, mais les conséquences réelles ne sont pas faciles à prévoir. Parole à Stéphane Le Bouler, du commissariat général du Plan.

Superficies en hectares de maïs OGM en 2007 en France. © ogm.gouv.fr

En avril 2000, les ministres français chargés de l'agricultureagriculture et de l'environnement demandaient au commissariat général du Plan d'étudier les conséquences à moyen et long terme de l'usage en agriculture des plantes génétiquement modifiées (PGM). « L'analyse des questions de légitimité et d'acceptabilité de ces technologies » et « l'étude des impacts socio-économiques de l'utilisation ou de la non-utilisation de ces innovations » constituaient les deux thèmes majeurs.

Évaluer l'impact d'une innovation telle que les OGM sur une économie suppose en préalable de préciser l'objet (s'intéresse-t-on aux OGM dits de première génération ou aux OGM du futur ?) et la cible (quels sont les acteurs, les domaines concernés ?).

À l'évidence, on ne saurait réduire l'analyse à la chronique de l'échec industriel et commercial des OGM dits de première génération en France et dans une grande partie de l'Europe. En même temps, il faut bien comprendre les enjeux économiques de la controverse et les résultats constatés pour juger des promesses des OGM à venir.

Prétendre mesurer les impacts sur l'économie française est d'ailleurs un peu présomptueux. On s'efforcera de sérier quatre types d'enjeux :

• enjeux industriels ;
• enjeux concernant la production agricole et les d'échanges sur les marchés ;
• enjeux en termes de consommation et de bien-être ;
• enjeux enfin en termes de ressources collectives valorisées.

Nous ferons donc « miroiter » ces différentes facettes de l'analyse, notamment autour de trois thèmes fondamentaux : la constitution du surplus et sa répartition, les effets d'un choc sur la demande, le modèle agricole sous-jacent et le coût de la régulation.

La constitution du surplus et sa répartition

1.) À partir de quelles données travailler ?

L'absence de culture commerciale des OGM actuellement en France conduit à beaucoup de circonspection quant à la mesure des impacts. Cela impose un détour par les pays où la culture est effective. Un des enjeux est d'apprécier l'écart entre le potentiel d'une innovation et les résultats constatés, écart lié aux conditions concrètes de culture, aux comportements des acteurs en situation de production et de consommation. Nous avons donc besoin de cette épreuve de réalité comparative et, en même temps, il nous faut éviter toute extrapolation abusive.

L'analyse des résultats constatés, conduite à partir des données des États-Unis et du Canada a porté essentiellement sur quatre plantes (sojasoja, maïsmaïs, colza, coton) et deux caractères (résistancerésistance aux insectesinsectes et tolérance aux herbicidesherbicides totaux), cet ensemble constituant 99 % des PGM actuellement cultivées.

L'étude de la situation française a pris en compte ces éléments, sans transposition hâtive ; elle s'est appuyée sur les résultats des plates-formes expérimentales des instituts techniques concernés et sur des simulations. Elle s'est aussi référée à un certain nombre d'enquêtes et d'études expérimentales en matière de consommation.

2.) Quel bilan établir au niveau des exploitations ?

Le modèle agricole duquel participent les OGM valorise un certain nombre d'objectifs et de critères d'évaluation : rendements à l'hectare, productivité des facteurs, usages d'intrantsintrants considérés en termes monétaires, sécurité, gain de temps. C'est d'abord à ce niveau que nous avons situé l'analyse.

Dans le rapport, plutôt que d'accréditer telle ou telle étude partielle, nous nous sommes attachés à répondre à deux questions centrales : pour quelles raisons la surface des OGM cultivés sur le continent nord-américain a-t-elle atteint 64 millions d'hectares, soit six fois la surface française des grandes cultures ?

Le colza est un des OGM les plus cultivés. © DR

Même si les résultats apparaissent variables selon les auteurs, les méthodes d'études utilisées et les régions concernées, on peut avancer que :

• les gains de rendement sont assez conjoncturels, même parfois négatifs, et ne se manifestent que si la situation de référence est fortement perturbée (attaque forte d'insectes, difficultés de contrôle des mauvaises herbes) ;
• les économies de produits phytosanitairesproduits phytosanitaires, en particulier d'herbicides, apparaissent, en termes monétaires, beaucoup plus systématiques et conséquentes, même si l'augmentation du prix des semences absorbe une partie des sommes économisées ;
• enfin, la simplification et la plus grande flexibilité des pratiques agricoles permises par l'utilisation des PGM, en particulier celles résistantes aux herbicides totaux (semis direct, désherbage post-levée...), semblent avoir constitué un puissant facteur d'adoption.

Dans le cas français, on retrouve, en particulier pour le colza et la betterave, l'importance du facteur « économie d'herbicides », pouvant réduire de 30 à 50 % le montant de cette dépense, et le caractère très secondaire des gains de rendement. La question de la simplification des pratiques agricoles est plus difficile à anticiper mais des taux d'adoption notable de ces PGM sont envisageables, le maïs restant nettement en retrait.

L'hétérogénéité des résultats techniques (suivant les plantes et les caractéristiques génétiquement modifiées, suivant les régions, suivant les critères d'appréciation) et l'importance des variables prix et des comportements des producteurs (pour passer du potentiel d'une telle technologie au réel) expliquent des taux de diffusion très disparates sur le territoire et augurent de résultats économiques contrastés.

3.) Les OGM génèrent-ils un supplément de revenu global et comment se répartit­-il ?

L'étude de l'évolution du surplus créé par l'utilisation des PGM a fait appel à des résultats empiriques et à diverses simulations. Elle montre qu'en situation de prix fixes des récoltes (et donc sans gain en termes de prix pour les consommateurs), une partie notable des gains des agriculteurs serait transférée aux fournisseurs d'intrants, ces transferts étant assez variables selon les cultures (environ 50 % pour le coton aux États-Unis, le colza et la betterave en France, beaucoup plus pour le maïs aux États-Unis et en France). En outre, on observe dans ce cas un fort transfert entre le secteur phytosanitaire et celui des semences.

Par rapport à cette situation simple, si l'on introduit une baisse éventuelle des prix agricoles liée à l'augmentation de la productivité des facteurs, cette baisse peut absorber la totalité du gain et le transférer vers les consommateurs.

Au total, le surplus collectif lié à l'introduction des OGM dits de « première génération » apparaît limité - quand il existe - et la redistribution importante à l'intérieur de ces marges étroites.

Moins connu que le maïs OGM, le coton aussi est utilisé dans les cultures OGM. © DR

La controverse ou les effets d'un choc sur la demande

1.) Comment mesurer l'impact de la controverse sur le bilan économique de cette innovation ?

Le débat public qui s'est développé en Europe depuis 1996 a conduit progressivement les différents opérateurs des filières alimentaires à porter beaucoup plus d'attention aux attentes des citoyens-consommateurs qu'aux propositions des innovateurs. L'absence de bénéfices tangibles des PGM actuelles pour les consommateurs (à la différence des applications biomédicales) a en effet joué un rôle important dans les réticences observées. Distributeurs, transformateurstransformateurs, puis producteurs agricoles et maintenant firmes semencières et organismes de recherche ont revu leurs stratégies, révision qui s'est notamment traduite par des restructurations industrielles de grande ampleur ; la prudence des assureurs et les possibilités d'ores et déjà réelles d'actions juridiques les renforcent dans cette attitude. Le front industriel a éclaté au cours de la controverse.

La controverse modifie profondément le bilan économique de cette innovation et ce de deux points de vue : les termes du bilan économique global envisagés à partir de quelques variables agrégées (prix, revenus des acteurs, gain collectif) changent ; nous sommes en présence d'un choc sur la demande, prix de l'incertitude sur la qualité. Par ailleurs, une analyse en termes de bien-être collectif justifie d'élargir les critères à considérer et de s'intéresser aux processus de production pour prendre en compte les externalités.

2.) Quelle vision les opérateurs ont-ils de cette innovation pour les années à venir ?

Les OGM à venir n'ont évidemment pas la même importance pour les différents acteurs selon que cette innovation touche le cœur de leur métier, représente une opportunité ou permet de dégager un avantage concurrentiel (en faveur ou à l'encontre de l'innovation) ; les enjeux industriels (en termes de rentabilité, d'emplois ou de compétitivité) sont également très disparates.

Pour la recherche, l'utilisation de ces méthodes constituera un outil extrêmement utile pour améliorer la compréhension du fonctionnement des plantes.

Pour les semenciers, le choix est crucial, dès lors que les biotechnologiesbiotechnologies proposent des outils nouveaux et diversifiés pour la création variétale et sont susceptibles de créer des différences fortes de compétitivité entre les firmes selon les stratégies choisies.

Pour les agronomes, ce nouveau potentiel pourrait permettre d'aborder plus efficacement les problèmes de lutte contre les ravageurs, de réduction des impacts environnementaux ou d'adaptation à des conditions difficiles. Cette éventualité ne doit pas être considérée comme une alternative mais comme une composante pouvant s'intégrer dans des stratégies combinant des approches diverses.

Pour les industries agroalimentaires, si les objectifs possibles ne manquent pas, que ce soit pour modifier les propriétés des matières premières ou celles des produits finis, ces technologies n'apparaissent pas incontournables.

Pour les distributeurs, la stratégie concurrentielle, à l'écoute des mouvements de l'opinion, aurait pu intégrer les OGM ; elle pourra demain les prendre en compte; le fait est que, depuis quelques années, la plupart des grands groupes européens ont bâti leurs arguments commerciaux sur le bannissement des OGM.

Enfin, les enjeux non alimentaires, qu'il s'agisse de contribuer à une production plus efficace et plus durable de bioénergiebioénergie ou de biomatériaux ou à la production de molécules d'intérêt pharmaceutique, sont sans doute importants mais ne sont pas dénués de critiques potentielles.

À l'évidence, les arguments qui précèdent doivent être pondérés par le poids respectif, le pouvoir des différents opérateurs au sein de la filière : le retournement des industriels de l'agro-alimentaire, à la suite des distributeurs, a été, on l'a dit, un frein très puissant à la diffusion des OGM en Europe.

3.) Faut il rémunérer l'innovation et comment ?

Ce sujet a cristallisé les critiques. S'interroger sur les formes de protection de l'innovation amène à distinguer la question des finalités et celle des modalités.

Sur le plan des finalités, le rapport rappelle qu'une reconnaissance du principe de protection de la propriété intellectuelle est une condition incontournable de l'investissement de firmes privées dans ces domaines de l'innovation.

Sur le plan des modalités, les questions de savoir si le brevet sous ses différentes formes (américaine ou européenne) constitue, pour la création de variétés végétales, le meilleur outil pour stimuler les innovations et rémunérer équitablement tous ceux qui y ont contribué, méritent un examen critique plus approfondi. Les modalités de son utilisation par la recherche publique seraient notamment à clarifier.

Au-delà des principes, la répartition du surplus opérée en situation de production semble effectivement indiquer des redistributions importantes. Quant aux promesses de retour rapide sur investissement, elles sont bien apparues comme la condition d'un engagement durable des firmes, les marchés financiers donnant le signal de la retraite en cas de manquement.

Quelles options pour l'action publique ?

1.) Une crise passagère ?

Le débat public autour des OGM ne peut être considéré comme une crise temporaire et localisée de néophobie, voire d'irrationalisme. Il doit au contraire être lu comme porteur de questions de fond sur la gestion de l'innovation, questions auxquelles il conviendra de répondre, sauf à risquer de voir se reproduire les mêmes crises de période en période.

Les OGM ont été introduits selon le modèle habituel de diffusion de l'innovation agricole basé sur la coopération d'un petit nombre d'acteurs : instituts techniques, associations professionnelles agricoles, établissements publics de recherche, administration de l'agriculture, industriels. La controverse a fait éclater ce dispositif ordonné.

Trois « modèles » de diffusion de l'innovation sont en fait aujourd'hui en compétition:

• le modèle « standard corporatiste » ;
• un modèle «libéral sécurisé » : on met sur le marché des produits évalués en laissant le soin aux opérateurs individuels de réaliser les arbitrages ;
• un modèle « délibératif régulé » : évaluation multicritères, délibération, décision engageant la collectivité.

Ces évolutions sont de fait très déstabilisatrices pour les innovateurs : dans le modèle standardmodèle standard, la présomption d'intérêt de l'innovation pour des opérateurs jugés importants ou dominants dans le jeu est un motif suffisant d'introduction.

Introduire une évaluation beaucoup plus large et devoir en débattre devant l'opinion modifie considérablement la donne :

• les intérêts considérés ne sont plus forcément ceux des acteurs dominants ou jugés stratégiques : on ne peut pas invoquer la seule compétitivité pour emporter la décision; d'autres acteurs de la filière ont des arguments économiques tout aussi recevables à faire valoir ;
• les externalités doivent être d'emblée prises en compte ;
• les risques pour la santé et l'environnement sont réévalués lorsqu'on considère l'intérêt de la société globale.

2.) L'hypothèse de la ségrégationségrégation est-elle économiquement réaliste ?

Si une partie des consommateurs manifeste une réticence conduisant à mettre en place des filières séparées, le coût de cette organisation peut, à son tour, absorber une partie notable des économies réalisées et aboutir à une répartition beaucoup plus diffuse et incertaine des gains et pertes tout au long de la filière.

Nous avons donc cherché à affiner la réflexion sur le contenu précis de la notion de ségrégation proposée en France et à analyser son devenir à terme. Sur ce point, le rapport considère que des ségrégations « marginales », conduisant soit à éliminer de fait les cultures OGM (cas du maïs), soit à organiser une « niche non OGM » dans un marché massivement investi par les OGM (soja), peuvent effectivement se construire entre les opérateurs à des coûts modérés. En revanche, la mise en place de situations mixtes, dans lesquelles les deux types de production représenteraient des volumesvolumes significatifs, nécessitera sans doute une implication forte de la puissance publique pour l'organiser de manière efficace, non conflictuelle et à des coûts non prohibitifs et équitablement répartis. Cette action publique pourrait être soutenue par la tendance à la différenciation qui se manifeste au sein de certaines filières de plantes de grande culture - ou commodités (céréalescéréales, oléagineuxoléagineux...) -, mais supposera sans doute, pour être durable, que les OGM concernés possèdent un caractère justifiant la ségrégation jusqu'aux utilisateurs finaux. Dans le cas contraire, il est vraisemblable que, pour une production donnée et dans une région donnée, seul l'un des deux modes de production, conventionnel ou OGM, subsistera à terme.

En outre, dans un système international ouvert, la mise en place d'une ségrégation peut conduire à une délocalisation au moins partielle des productions non OGM, à l'image des produits de l'agriculture biologiqueagriculture biologique, à moins de les relier au terroir par des considérations voisines de celles des appellations d'origine contrôlée (AOC), ce qui serait assez nouveau pour des commodités.

3.) Quelle option concernant les OGM pour quelle politique agricole ?

Le rapport a examiné à grands traits la compatibilitécompatibilité entre les différentes évolutions possibles de la politique agricole européenne et les options possibles vis-à-vis des OGM, depuis la banalisation jusqu'à l'interdiction.

Ces options s'insèrent dans des choix plus larges qui concernent le modèle d'agriculture européen.
Nous avons identifié de manière grossière trois trajectoires extrêmes pour l'évolution de la Politique agricole communePolitique agricole commune (PAC) :

• la continuité, avec une recherche de la compétitivité prix sur les grands marchés agricoles, le maintien d'une ambition exportatrice de commodités et de mécanismes de soutien à ces exportations ;
• la réorientation vers le soutien à une agriculture multifonctionnelle, à travers un découplage des aides par rapport aux volumes produits et une politique soulignant les enjeux culturels ou environnementaux de l'agriculture. Dans ce cas, l'Europe se limite à l'alimentation de son marché intérieur, avec un taux de pénétration des produits importés dépendant du maintien de systèmes de préférence communautaire ;
• le désengagement, avec une réduction considérable des soutiens de tous ordres à l'agriculture (liés ou non aux volumes produits) et corrélativement une grande ouverture des marchés alimentaires. Il en résulterait bien sûr une réduction notable des activités agricoles au sein de l'Union européenne mais des restructurations importantes (concentration des exploitations) pourraient permettre à certains agriculteurs de l'Europe élargie d'affronter de manière compétitive les marchés mondiaux.

En croisant ces évolutions avec les stratégies possibles en matière d'OGM, nous avons pu indiquer dans le rapport :

• que le scénario de continuité apparaît peu compatible avec une interdiction totale des OGM à la production en Europe, qui risquerait à terme de creuser l'écart de compétitivité entre l'Union européenne et ses concurrents sur les marchés ;
• que la réorientation, si elle s'impose, sera certainement la résultante d'une volonté politique et sociale peu favorable à la banalisation et promouvant la traçabilitétraçabilité et, a minima, la ségrégation ;
• qu'une politique de désengagement et d'ouverture des marchés intérieurs (mais aussi de compétitivité de certains agriculteurs) apparaît contradictoire avec la mise en place de mesures d'interdiction, qui peuvent avoir un coût non négligeable en termes de bien-être...

Une ségrégation organisée constitue aujourd'hui la stratégie la plus adaptative par rapport aux incertitudes sur l'évolution de la politique agricole. C'est la principale raison qui nous a conduits dans le rapport à préserver cette option, par rapport à une interdiction pure et simple. Coûteuse, compliquée à mettre en œuvre, la ségrégation, considérée en soi et isolément, apparaît comme un lieu de convergence éphémère entre les acteurs. Elle ne fait sens que dans un ensemble plus large, qui valorise la notion de réversibilité en présence d'incertitudes, de la technologie en question comme de la politique agricole. Ce n'est donc pas, pour ces raisons également, une option à conserver indéfiniment.

Au même titre que d'une analyse des risques sanitaires ou environnementaux, nous aurons en permanence besoin d'une actualisation de l'expertise économique pour juger des coûts et des bénéfices qui s'attachent aux différentes options de l'action publique : la promotion de l'innovation ou son bannissement, la mise en œuvre d'une action régulatrice déterminée ou le respect des principes de liberté du commerce.